UNRWA, HCR : pourquoi l’ONU dépense cinq fois plus pour un réfugié palestinien

L’Organisation des Nations unies emploie deux agences pour les réfugiés. L’une applique une définition universelle du terme. L’autre en a forgé une sur mesure, sans équivalent en droit international. Les deux coexistent depuis 1949. Leurs budgets respectifs n’ont, semble-t-il, jamais été mis en regard.

Réfugié à vie : l’exception palestinienne

Le Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR), créé en 1950, protège toute personne contrainte de fuir son pays. Son mandat repose sur la Convention de Genève de 1951, dont l’article premier pose deux principes : le statut est accordé à un individu qui démontre une persécution personnelle ; il est révocable par naturalisation, retour volontaire ou disparition des circonstances initiales. Le réfugié, au sens du HCR, a vocation à cesser de l’être.

L’Office de secours et de travaux des Nations unies pour les réfugiés de Palestine (UNRWA), fondé en 1949 pour assister les Arabes palestiniens déplacés lors du conflit de 1948, fonctionne selon une logique inverse. L’agence n’applique pas la Convention de 1951. Elle a élaboré sa propre définition, dont la singularité tient en un principe : la transmission héréditaire du statut, par filiation paternelle, sans limite de génération et sans clause d’extinction. L’acquisition d’une nationalité tierce ne change rien. Rien ne le peut.

L’exemple est parlant : un citoyen jordanien né à Amman en 2005, dont le grand-père a quitté Jaffa en 1948, figure dans les registres de l’UNRWA comme « réfugié ». La Convention de 1951 prévoit pourtant que l’acquisition d’une nationalité met fin au statut. Deux millions de bénéficiaires de l’UNRWA sont citoyens jordaniens.

L’effet démographique est mécanique. Les 700 000 déplacés de 1948 sont devenus 5,9 millions d’inscrits en 2024 — un facteur huit, dû non pas à de nouveaux exodes mais à la seule accumulation générationnelle. Selon les registres de l’agence, 81 % de ses bénéficiaires n’ont jamais vécu sur le territoire dont ils seraient les exilés.

Les chiffres que l’ONU ne compare jamais

Les ratios d’encadrement prolongent le constat. L’UNRWA emploie un agent pour 197 bénéficiaires. Au HCR, c’est un agent pour 6 527. Autrement dit, l’UNRWA est trente-trois fois plus dense en personnel que l’agence chargée du reste du monde — ou huit fois plus si l’on ne retient que les 31 millions de réfugiés sous mandat direct du HCR.

L’écart s’explique en partie par la nature de l’UNRWA, qui ne se limite pas à la protection juridique mais assure des services directs : 706 écoles, 140 cliniques, des programmes de microfinance et la gestion de 58 camps. Un rapport stratégique de l’ONU publié en juin 2025 la décrit comme un « quasi-gouvernement ». La formule est pesée. L’UNRWA est moins une agence humanitaire qu’un proto-État financé par la communauté internationale, sans contrainte démocratique ni date d’expiration.

Résultat : la Palestine était en 2024 le premier récipiendaire mondial de l’aide humanitaire : 2,9 milliards de dollars, environ 9 % du total mondial. L’UNRWA seule constituait en 2023 le deuxième récipiendaire de contributions volontaires du système onusien (718 millions), devant le Programme alimentaire mondial (624 millions) — l’agence censée nourrir les populations affamées de la planète entière.

Soudan du Sud : le miroir inversé

Le Soudan du Sud fournit la contre-épreuve la plus accablante.

3,7 millions de Sud-Soudanais ont fui leur pays. Le plan régional de réponse exigeait 882 millions de dollars ; il n’en a levé que 198, soit 22,5 % des besoins identifiés. Cinquante-trois dollars par tête. Les réfugiés de l’État le plus démuni de la planète reçoivent quatre fois moins que les descendants de déplacés d’un territoire au développement humain intermédiaire. Ce n’est pas un dysfonctionnement. C’est l’architecture du système.

L’exception permanente et ses conséquences

On objectera que le HCR pratique lui aussi la transmission du statut aux enfants de réfugiés — les « statuts dérivés » du droit international. La distinction est fondamentale : au HCR, ces statuts obéissent aux mêmes clauses de cessation que le statut initial. La naturalisation y met fin. À l’UNRWA, aucun mécanisme de sortie n’existe.

« Il n’existe aucune voie pour renoncer au statut de réfugié, y compris en cas d’obtention de la citoyenneté d’un pays d’accueil. »

— Israël Policy Forum, rapport 2024

Cette singularité est sans précédent. Les 800 000 Juifs expulsés des pays arabes entre 1948 et 1972 ont été réinstallés ; aucun statut n’a été transmis à leurs descendants. Les 14 millions de déplacés de la partition indo-pakistanaise en 1947 ont connu le même processus d’absorption. Dans les deux cas, le statut s’est éteint avec la génération qui l’avait reçu. Seuls les Palestiniens disposent d’une agence dédiée dont le mandat perpétue indéfiniment la condition de réfugié.

Précisons ce que cette analyse ne dit pas : des millions de Palestiniens vivent dans une précarité réelle. Au Liban, ils sont exclus de plus de soixante-dix professions, privés du droit à la propriété immobilière et de toute voie vers la naturalisation. En Syrie, ils disposaient d’un statut de « résidents permanents » sans citoyenneté. Les deux pays justifient cette exclusion par la « préservation du droit au retour » — un apartheid d’État que personne, dans la communauté internationale, ne songe à dénoncer. L’aide destinée à ces populations n’est pas en cause. Ce qui pose question, c’est l’architecture qui les maintient dans cet entre-deux : d’un côté, une agence onusienne qui perpétue indéfiniment leur statut de réfugiés ; de l’autre, des États d’accueil qui refusent de les intégrer. L’ONU a institutionnalisé l’exception, les pays arabes l’ont verrouillée, et le coût de ce statu quo se mesure ailleurs — dans les crises que personne ne finance parce que les moyens sont captés ici.

Il y a aussi ce que les données budgétaires ne montrent pas. Les manuels scolaires de l’Autorité palestinienne, utilisés dans les 706 écoles de l’UNRWA, comportent des passages documentés de glorification du djihad, d’antisémitisme et d’effacement d’Israël — signalés par l’institut IMPACT-se comme par le Georg Eckert Institute. En octobre 2023, le bureau d’audit interne de l’ONU a confirmé l’implication de neuf agents de l’UNRWA dans les attaques du 7 octobre. Neuf cas sur 30 000 ne font pas système. Mais un proto-État qui scolarise un demi-million d’enfants avec des manuels que ses propres bailleurs qualifient de « problématiques » soulève une interrogation qui dépasse le périmètre des données.

En 2023, la France a versé 28,9 millions de dollars à l’UNRWA. Le montant de sa contribution au plan de réponse pour le Soudan du Sud demeure introuvable dans les documents publics. Ce silence budgétaire constitue, en soi, une donnée.

Les défenseurs de l’UNRWA avancent un argument recevable : la suppression de l’agence aggraverait le sort des populations qu’elle sert. C’est vraisemblablement exact. Mais cet argument esquive la question que les chiffres posent. Il ne s’agit pas de supprimer l’aide. Il s’agit de comprendre pourquoi l’ONU a édifié, en trois quarts de siècle, une architecture qui consacre cinq fois plus de moyens par tête à une population dont le statut se transmet par le sang qu’aux réfugiés les plus démunis de la planète. Les données ne proposent pas de solution. Elles désignent un choix — et un choix que personne, dans les couloirs de l’ONU, ne semble disposé à justifier.

Avant de prétendre résoudre le conflit israélo-palestinien, il faudrait commencer par démanteler l’institution qui en assure la perpétuation.